MOZIONE 1/00509 presentata da BIANCONI LAURA (AREA POPOLARE (NCD-UDC)) in data 19/01/2016

Atto Senato Mozione 1-00509 presentata da LAURA BIANCONI martedì 19 gennaio 2016, seduta n.562 BIANCONI, CHIAVAROLI, Luigi MARINO, MANCUSO, FORMIGONI, DI BIAGIO, ALBERTINI, TORRISI, Luciano ROSSI, DALLA TOR, CONTE - Il Senato, premesso che: gli Stati adottano provvedimenti per impedire gli spostamenti e i non ritorni illeciti di fanciulli all'estero, favorendo la conclusione di accordi bilaterali o multilaterali oppure l'adesione ad accordi esistenti; tale dinamica è meglio nota con l'espressione "sottrazione internazionale di minori" che indica la situazione in cui un minore viene illecitamente trasferito o trattenuto all'estero ("mancato rientro"); secondo l'art. 3 della Convenzione de L'Aja sugli aspetti civili della sottrazione internazionale di minori del 25 ottobre 1980, "Il trasferimento o il mancato rientro" di un minore è ritenuto illecito: a) quando avviene in violazione dei diritti di affido assegnati ad una persona, istituzione o ogni altro ente, congiuntamente o individualmente, in base alla legislazione dello Stato nel quale il minore aveva la sua residenza abituale immediatamente prima del suo trasferimento o del suo mancato rientro e b) se tali diritti erano effettivamente esercitati, individualmente o congiuntamente, al momento del trasferimento del minore o del suo mancato rientro, o avrebbero potuto esserlo se non si fossero verificate tali circostanze; la sottrazione internazionale di minori viene comunemente definita "attiva" quando il minore viene illecitamente condotto dall'Italia all'estero o non è ricondotto in Italia, quale Paese di residenza abituale, a seguito di un soggiorno all'estero, o "passiva" quando un minore viene illecitamente condotto dall'estero in Italia, o vi è trattenuto; nell'ordinamento italiano, la sottrazione di minore costituisce anche reato, ai sensi dell'art. 574- bis del codice penale, ma si vedano anche gli artt. 574 e 605; la fattispecie si presenta con frequenza maggiore quando la rottura del nucleo familiare insorge in unioni tra persone di diversa nazionalità, cultura, tradizioni oltre che ordinamento giuridico. Anche la crescente mobilità delle persone e l'aumento delle unioni di fatto incidono sul fenomeno; ai fini dell'applicazione della Convenzione, la nazionalità del minore e degli adulti è irrilevante: quello che conta è la residenza abituale del minore al momento della sottrazione; la sottrazione internazionale dei minori è una problematica sempre più attuale con numeri decisamente preoccupanti. Sono bambini che, dopo la sottrazione, diventano invisibili non solo per la famiglia rimasta in Italia, ma a volte anche per le stesse istituzioni e per l'amministrazione dello Stato, che negli anni perdono il contatto con questi minori; secondo i dati presentati nella XIII relazione semestrale sulle persone scomparse (giugno 2015), a cura del Commissario straordinario del Governo, prefetto Vittorio Piscitelli, il numero dei minori scomparsi ancora da rintracciare è di 15.117 su un totale di 29.234 persone scomparse da ritrovare (il 48 per cento). Un aumento di 3.170 unità in più rispetto al 31 dicembre 2014 (con l'82 per cento di minori stranieri); la categoria degli allontanamenti con motivazione non determinata interessa la maggior parte dei minori scomparsi: 5.350 (4.649 stranieri e 701 italiani). Tuttavia, gli incrementi registrati nel corso degli ultimi 2 anni riguardano i minori stranieri non accompagnati, allontanatisi volontariamente dalle comunità di affido, e ancora da ricercare: 6.592, su un totale di 16.475; i casi di sottrazione di minori da parte di uno dei genitori o di altro congiunto sono 341 (188 stranieri e 153 italiani), in costante aumento: 25 in più rispetto a quelli registrati fino al 2014; esistono inoltre diverse tipologie all'interno della macro categoria "scomparsa di minore", che non rientra nell'ambito della "sottrazione internazionale di minori", che riguardano scomparsa non altrimenti specificata, rapimento, fuga da casa o istituto e minori stranieri non accompagnati; rilevato che: a livello internazionale esistono diversi strumenti giuridici, non ancora in vigore in tutti gli Stati, che stabiliscono i principi basilari in materia e prevedono delle procedure a tutela del minore; vi è la Convenzione de L'Aja del 25 ottobre 1980 sugli aspetti civili della sottrazione internazionale di minori, ratificata con legge n. 64 del 1994, alla quale aderiscono, al momento, 93 Paesi. La Convenzione si pone l'obiettivo primario di consentire il ritorno del minore nello Stato di residenza abituale. Altro fondamentale obiettivo è la regolamentazione del diritto di visita del genitore non affidatario. Ad oggi, la Convenzione è l'unico strumento giuridico internazionale cogente cui è possibile ricorrere per i casi di sottrazione e regolamentazione del diritto di visita con Paesi non appartenenti all'Unione europea; occorre tuttavia evidenziare che le procedure previste dalla Convenzione non trovano applicazione identica ed uniforme in tutti gli Stati, dipendendo l'attuazione, in concreto, dalle singole normative interne. Ciò rileva soprattutto per la fase esecutiva dei provvedimenti di rimpatrio o diritto di visita. L'autorità centrale presso il Dipartimento di giustizia minorile è preposta alla concreta attuazione della Convenzione, avviando e seguendo le procedure internazionali prescritte, avvalendosi della collaborazione delle autorità centrali dei Paesi aderenti nonché di altre istituzioni (forze di polizia, servizi sociali, eccetera, ai sensi dell'art. 7 della Convenzione); vi è il regolamento (CE) n. 2201/2003 del Consiglio dell'Unione europea del 27 novembre 2003 (cosiddetto regolamento Bruxelles II-Bis), relativo alla competenza, al riconoscimento e all'esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di responsabilità genitoriale, che abroga il regolamento (CE) n. 1347/2000. Il regolamento, che si propone di istituire uno spazio comune europeo in materia di diritto di famiglia, si applica negli Stati membri dell'Unione europea, ad eccezione della Danimarca, dal 1° marzo 2005. In materia di sottrazione di minori, integra la Convenzione de L'Aja e stabilisce, tra l'altro: a) la competenza del giudice del Paese ove il minore risiedeva prima della sottrazione; b) l'esecutività delle decisioni emesse dal giudice competente provviste del cosiddetto certificato standard (titolo esecutivo europeo). È in corso la sua revisione; vi è la Convenzione europea di Lussemburgo del 20 maggio 1980, ratificata con legge n. 64 del 1994, sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento di minori e sul ristabilimento dell'affidamento (Paesi europei non UE). La Convenzione è fondata sul presupposto dell'esistenza di un provvedimento di affidamento del minore nello Stato in cui egli risiede al momento della sottrazione. Autorità centrale per l'attuazione è sempre il Dipartimento per la giustizia minorile presso il Ministero della giustizia; vi è la Convenzione europea di Strasburgo del 25 gennaio 1996 sull'esercizio dei diritti dei fanciulli, ratificata con legge n. 77 del 2003. La Convenzione mira a promuovere, nell'interesse superiore dei fanciulli, i loro diritti e a concedere loro diritti procedurali ed agevolarne l'esercizio, vigilando affinché possano, direttamente o per il tramite di altre persone o organi, essere informati ed autorizzati a partecipare alle procedure in materia di diritto di famiglia che li riguardano. Pur non prevedendo strumenti operativi le Convenzioni coniugano principi cui gli Stati devono attenersi; vi è la Convenzione ONU di New York del 20 novembre 1989 sui diritti dell'infanzia, ratificata con legge n. 176 del 1991. La Convenzione e i suoi 3 protocolli opzionali sono lo strumento internazionale più completo in materia di promozione e di tutela dei diritti dell'infanzia. Tra questi va segnalato il principio del superiore interesse del bambino (art. 3); il diritto a preservare la propria identità, ivi compresa la nazionalità, il nome e le sue relazioni familiari (art. 8); ad intrattenere rapporti personali e diretti con entrambi i genitori (artt. 9 e 10); ad essere tutelato contro gli illegittimi trasferimenti all'estero (art. 11). Gli Stati parte della Convenzione sono, alla data di pubblicazione, 194 (esclusi gli Stati Uniti); infine, vi è la Convenzione europea dei diritti dell'uomo del 4 novembre 1950, ratificata con legge n. 848 del 1955, ed i suoi 14 protocolli aggiuntivi hanno predisposto un particolare sistema di tutela internazionale dei diritti dell'uomo, offrendo ai singoli la facoltà di invocare il controllo giudiziario di organi sovranazionali sul rispetto dei loro diritti. Della Convenzione, ratificata da tutti gli Stati membri della UE, sono parte tutti i 47 Stati membri del Consiglio d'Europa. In particolare, l'art. 8 (Diritto al rispetto della vita privata e familiare) è spesso richiamato nelle controversie in materia di minori contesi; per chiudere il quadro normativo la Convenzione de L'Aja vale solo per i Paesi contraenti (europei ed extra) ed è all'attenzione dei Paesi islamici; il Giappone l'ha ratificata nell'aprile 2014. Nuovi membri sono Gabon, Andorra, Seychelles, Russia, Albania, Singapore, Marocco, Armenia; considerato che: in Italia le competenze istituzionali sono assegnate a: 1) Ministero della giustizia, che interviene mediante l'autorità centrale istituita presso il Dipartimento centrale di giustizia minorile, nei casi di sottrazione, attiva e passiva, che coinvolgano minori sia italiani che stranieri, avvenuti tra l'Italia e quei Paesi nei quali è in vigore la Convenzione de L'Aja. Il Dipartimento è autorità centrale anche per l'attuazione del regolamento (UE) n. 2201/2003; 2) Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Direzione generale italiani all'estero: è competente per casi che non hanno avuto esecuzione a mezzo della Convenzione de L'Aja e per i casi che coinvolgano Stati non aderenti alla Convenzione di Bruxelles. Il Ministero, nei soli casi di sottrazione "attiva" di un minore italiano, può fornire assistenza consolare all'estero al genitore ed al minore italiani e, ove opportuno, sostenere le procedure avviate dai legali; 3) ambasciate italiane nel mondo: il console generale ha funzione di giudice tutelare per i minori italiani residenti nel suo territorio di competenza, ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica n. 200 del 1967; nella maggioranza dei Paesi occidentali la sottrazione di minori viene considerata un reato di grave allarme sociale e la relativa fattispecie si fonda sulla violenza fisica o psichica, anche in termini di coartazione, subita dal minore; in Italia la relativa fattispecie (art. 574- bis ) non sembra garantire sufficiente tutela. Anzitutto, come può evincersi dalla collocazione sistematica della norma (all'interno della sezione codicistica inerente ai delitti contro la famiglia, non certo contro la personalità o libertà individuale o, comunque, contro la persona), il bene giuridico protetto in questo caso non è la libertà del minore ma la potestà (oggi responsabilità) dell'altro genitore, al punto che il consenso dell'interessato non ha funzione scriminante ma meramente attenuante (ai sensi del comma 2, ovviamente in presenza di minore ultraquattordicenne). In secondo luogo, la previsione in 4 anni del massimo edittale di pena determina l'inapplicabilità dei principali e più efficaci mezzi di ricerca della prova: intercettazioni telefoniche e ambientali in primo luogo, nonché di misure cautelari custodiali, impegna il Governo: 1) a prevedere una task force tra i Ministeri dell'interno, degli affari esteri e della cooperazione internazionale e della giustizia, e all'interno della stessa prevedere un membro di Governo che abbia una delega per l'infanzia; 2) ad innalzare il massimo edittale di pena previsto all'art. 574- bis del codice penale ovvero prevedere l'ammissibilità, per procedimenti inerenti a tale reato, di misure captative e della stessa custodia cautelare; 3) a costituire e disciplinare un fondo dedicato al gratuito patrocinio a spese dello Stato per le vittime di sottrazione, tenuto conto che le spese per procedure giudiziarie all'estero non sono sostenibili per tutti i cittadini; 4) a definire nuovi trattati bilaterali promossi dal Ministero degli affari esteri con gli Stati aderenti e non alla Convenzione de L'Aja; 5) ad elaborare e diramare a tutte le ambasciate italiane nel mondo un protocollo e delle linee guida, che individuino un responsabile (ambasciatore o console) a cui i familiari possano rivolgersi, da attuare nel caso di sottrazione di un minore italiano; 6) ad intensificare i controlli alle frontiere, in particolar modo nei casi di espatrio effettuato da un solo genitore. (1-00509)